ITPP1/443-381/14/BS | Interpretacja indywidualna

Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy,
Opodatkowanie czynności odpłatnego udostępniania przystanków komunikacyjnych przewoźnikom.

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. Nr 112, poz. 770 z późn. zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy działający w imieniu Ministra Finansów stwierdza, że stanowisko – przedstawione we wniosku z dnia 3 kwietnia 2014 r. (data wpływu 8 kwietnia 2014 r.) o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku opodatkowania czynności odpłatnego udostępniania przystanków komunikacyjnych przewoźnikom – jest nieprawidłowe.

UZASADNIENIE

W dniu 8 kwietnia 2014 r. został złożony ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania czynności odpłatnego udostępniania przystanków komunikacyjnych przewoźnikom.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Rada Powiatu w ... podjęła w dniu 27 lutego 2014 r. uchwałę Nr ... w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz stawek opłat za korzystanie z tych obiektów. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uchwale ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Podstawę prawną ustalenia opłaty stanowi art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) Zgodnie z uchwałą Rady Powiatu funkcję administratora przystanków komunikacyjnych pełni wnioskodawca - Zarząd Dróg Powiatowych w ..., zwany dalej ZDP.

ZDP będzie na podstawie ww. uchwały zawierał z przewoźnikami umowy cywilnoprawne na korzystanie z przystanków. Przewoźnik zobowiązany będzie uiszczać miesięczną opłatę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości ustalonej jako iloczyn ilości zatrzymań środków transportu przewoźnika w ciągu miesiąca i wysokości stawki, określonej w uchwale Rady Powiatu w ... . Przy zawieraniu umowy przewoźnik zobowiązany będzie podać informację o ilości zatrzymań w miesiącu oraz każdorazowo uaktualnić informację w przypadku zmiany tych danych.

Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, środki finansowe z opłat za korzystanie z przystanków będą stanowiły dochód Powiatu ... z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych. ZDP został utworzony uchwałą Nr ... Rady Powiatu ... z dnia 2 stycznia 2002 r., jest jednostką organizacyjną Powiatu ..., nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa. Pełni funkcję zarządu dróg powiatowych oraz prowadzi działalność w imieniu Zarządu Powiatu na obszarze gmin: .....

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

Czy opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług...

Zdaniem Wnioskodawcy, opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT, gdyż pobieranie tych opłat wchodzi w zakres władztwa publicznego wykonywanego przez organ władzy publicznej, w rozumieniu w art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Pojęcie "organu władzy publicznej" ani "urzędu obsługującego ten organ" nie zostało zdefiniowane w ustawie o VAT. Było ono przedmiotem interpretacji sądów administracyjnych, które uznały, iż przepisy Konstytucji RP pozwalają na usytuowanie jednostek samorządu terytorialnego wśród organów władzy publicznej, przy spełnieniu przesłanek przedmiotowych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania administracji publicznej niezastrzeżone do kompetencji innych organów władzy państwowej. W tych działaniach organy samorządu mogą korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, które są właściwe dla władzy państwowej.

W odniesieniu do czynności prawnych polegających na pobieraniu przez samorząd opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż należą one do imperium uprawnionego organu zarządzającego daną drogą publiczną, który realizuje zadania publiczne, wynikające z ustawowego powołania do pełnienia funkcji zarządcy dróg (por. wyrok NSA z dnia 20.03.2013 r., sygn. I FSK 687/12 i z dnia 27.11.2013 r., sygn. I FSK 1781/12). Jak wskazał NSA, opłata za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, będąc dochodem publicznym, jest świadczeniem o charakterze publicznoprawnym i ma charakter daniny publicznej. Zatem pobieranie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców podlega szczególnemu unormowaniu - są to czynności administracyjne prawa publicznego i działania wykonywane w interesie publicznym. Nawet, jeśli pobór opłat jest wykonywany przez jednostkę organizacyjną powiatu, jest w istocie realizacją funkcji przypisanych zarządowi powiatu. ZDP w ... w zakresie pobierania opłat od operatorów i przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest powiat, realizuje zadania zarządcy dróg powiatowych, działając w imieniu Zarządu Powiatu na ustawowo uregulowanych zasadach. Czynności te stanowią formę sprawowania władztwa publicznego, a zatem są wyłączone od opodatkowania podatkiem VAT na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.

Faktu tego nie zmieni podpisanie pomiędzy ZDP a przewoźnikiem umowy potwierdzającej możliwość korzystania z przystanków. Obowiązek uiszczenia opłaty przez przewoźnika wynika bowiem z aktu prawa miejscowego - uchwały Rady Powiatu w ... ustalającej wysokość stawki opłaty na podstawie delegacji ustawowej. Opłaty za korzystanie z przystanków będą więc pobierane na mocy prawa publicznego, według ustawowo uregulowanych zasad, niepodlegających modyfikacjom, dopuszczalnym w stosunkach cywilnoprawnych w ramach swobody zawierania umów. Umowa będzie w tym wypadku wyłącznie formą sformalizowania możliwości korzystania z infrastruktury powiatowej, z którym prawo wiąże obowiązek ponoszenia daniny publicznej.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest nieprawidłowe.

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.), opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (...).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7, w tym również:

  1. przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;
  2. zobowiązanie do powstrzymania się od dokonania czynności lub do tolerowania czynności lub sytuacji;
  3. świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że każde świadczenie niebędące dostawą towarów polegające na działaniu, zaniechaniu lub tolerowaniu czyjegoś zachowania stanowi co do zasady usługę w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług. Niemniej jednak muszą być przy tym spełnione następujące warunki:

  1. w następstwie zobowiązania, w wykonaniu którego usługa jest świadczona, druga strona (wierzyciel/nabywca) jest bezpośrednim beneficjentem świadczenia;
  2. świadczonej usłudze odpowiada świadczenie wzajemne ze strony nabywcy (wynagrodzenie).

Należy podkreślić, że dane świadczenie podlega jako usługa opodatkowaniu wówczas, gdy ww. warunki będą spełnione łącznie, bowiem aby czynność (dostawa towarów, czy usługa) podlegała opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług musi istnieć związek o charakterze przyczynowym, pomiędzy świadczoną usługą, a otrzymanym świadczeniem wzajemnym, w ten sposób, że zapłacone kwoty stanowią wynagrodzenie za wykonaną usługę świadczoną w ramach stosunku prawnego lub dochodzi do wymiany świadczeń wzajemnych. Otrzymana zapłata powinna być konsekwencją wykonania świadczenia. Wynagrodzenie musi być należne za wykonanie tego świadczenia.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Od wspomnianej zasady ustawodawca przewidział jednak pewne wyjątki. I tak na podstawie art. 15 ust. 6 cyt. ustawy nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy przepis jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. U. z 2006 r. EU L nr 347 poz. 1 ze zm.), zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji. Z powyższego przepisu wynika, że w każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane zatem za podatników w związku z wykonywanymi czynnościami, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte.

Przepis art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że stawka podatku wynosi 22%, z zastrzeżeniem ust. 2-12c, art. 83, art. 119 ust. 7, art. 120 ust. 2 i 3, art. 122 i art. 129 ust. 1.

Zgodnie z art. 146a pkt 1, w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., z zastrzeżeniem art. 146f, stawka podatku, o której mowa w art. 41 ust. 1 i 13, art. 109 ust. 2 i art. 110, wynosi 23%.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5, poz. 13), organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej „organizatorem”, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięgu przewozów jest gmina:

  1. na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich,
  2. której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami – na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

Stosownie do treści art. 8 ww. ustawy, do zadań organizatora należy:

  1. planowanie rozwoju transportu;
  2. organizowanie publicznego transportu zbiorowego;
  3. zarządzanie publicznym transportem zbiorowym.

Na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 tejże ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2 ww. artykułu).

W myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy, w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty.

Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (ust. 4 ww. artykułu).

Stosownie do treści ust. 5 tegoż artykułu, stawka opłaty o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

  1. 0,05 zł za jednio zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;
  2. 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Na podstawie art. 16 ust. 7 ww. ustawy, opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

  1. utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz
  2. realizację zadań określonych w art. 18 – w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

W przypadku więc, gdy właściwa jednostka samorządowa ustanowi w drodze uchwały wydanej na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, opłatę za korzystanie z przystanków, jednym z warunków korzystania z tych obiektów określonych uchwałą wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ww. ustawy, powinien być obowiązek ponoszenia przez podmioty świadczące usługi przewozowe tej opłaty w wysokości wynikającej z pomnożenia opłaty przez liczbę zatrzymań wynikającą z rozkładu jazdy.

Z treści złożonego wniosku wynika, że zgodnie z uchwałą Rady Powiatu do zadań ZDP należy między innymi organizacja lokalnego pasażerskiego transportu zbiorowego. Uchwałą Nr ... Rady Powiatu w ... z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat ... udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz stawek opłat za korzystanie z tych obiektów. W uchwale ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. ZDP zawarł z przewoźnikami umowy cywilnoprawne, na podstawie których przewoźnik będzie zobowiązany uiszczać miesięczną opłatę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości ustalonej jako iloczyn ilości zatrzymań środków transportu przewoźnika w ciągu miesiąca i wysokości stawki, określonej w ww. uchwale.

Mając na uwadze powołane przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy wskazać należy, że czynności wykonywane przez Wnioskodawcę, polegające na umożliwieniu przewoźnikom, operatorom korzystania z przystanków komunikacyjnych, za które pobiera opłaty w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, spełniają przesłanki uznania tych czynności za odpłatne świadczenie usług, ponieważ do ponoszenia ww. opłat zobowiązany będzie korzystający z przystanków komunikacyjnych w wysokości ustalonej przez Radę Powiatu.

Odpowiednie zapisy ustawy o publicznym transporcie drogowym wyraźnie wskazują, że działania podejmowane w tym względzie przez organizatora takiego transportu mają charakter działań właściwych dla stosunków cywilnoprawnych. Po pierwsze – opłata za korzystanie z przystanków może, lecz nie musi być pobierana, a po drugie – przepisy dają możliwość zakreślenia przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego maksymalnej wartości tejże opłaty, akcentując przy tym konieczność przestrzegania niedyskryminujących zasad. Okoliczność, że strony stosunku cywilnoprawnego są zobowiązane stosować opłaty w wysokości określonej w uchwale podjętej przez odpowiedni organ jednostki samorządu terytorialnego, nie ma wpływu na opodatkowanie czynności udostępniania przystanków podatkiem od towarów i usług. Mają tu bowiem zastosowanie ogólne zasady określone w przepisach dotyczących podatku od towarów i usług.

W konsekwencji należy stwierdzić, że opłata pobierana przez Wnioskodawcę od przewoźników, operatorów za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym stanowi wynagrodzenie za usługę polegającą na udostępnieniu tychże przystanków, przy czym działania podejmowane w tym względzie przez ZDP mają charakter działań z zakresu stosunków cywilnoprawnych. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z odpłatnym świadczeniem usług przez Wnioskodawcę, podlegającym opodatkowaniu zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec powyższej argumentacji nie sposób podzielić stanowisko Wnioskodawcy, że pobierana opłata ma charakter daniny publicznej, która nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Reasumując, Wnioskodawca nie działa jako organ władzy publicznej lub urząd obsługujący organ władzy publicznej w zakresie poboru opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Zatem przewidziane w art. 15 ust. 6 ustawy wyłączenie z kategorii podatników nie znajdzie w przedmiotowej sprawie uzasadnienia.

W konsekwencji, dla przedmiotowych czynności udostępniania przewoźnikom, operatorom przystanków komunikacyjnych Wnioskodawca będzie podatnikiem podatku od towarów i usług, a czynności te, za które Wnioskodawca pobiera opłaty, stanowią odpłatne świadczenie usług podlegające opodatkowaniu – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – według podstawowej stawki podatku VAT.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ul. Staromłyńska 10, 70-561 Szczecin po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Toruniu, ul. Św. Jakuba 20, 87-100 Toruń.