3063-ILPP1-1.4512.66.2017.1.OA | Interpretacja indywidualna

Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej,
Podatek od towarów i usług w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT w ramach realizowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)”.

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, z późn. zm.) oraz art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy przedstawione we wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. (data wpływu 15 lutego 2017 r.), uzupełnionym pismem z dnia 21 marca 2017 r. (data wpływu 21 marca 2017 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT w ramach realizowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)” – jest prawidłowe.

UZASADNIENIE

W dniu 15 lutego 2017 r. wpłynął do tutejszego organu ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT w ramach realizowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)”. Wniosek uzupełniono pismem z dnia 21 marca 2017 r. o wskazanie adresu elektronicznego do doręczeń.

We wniosku przedstawiono następujący stan faktyczny.

W dniu 18 marca 2016 r. Gmina złożyła do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o przyznanie pomocy dla operacji typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych” w ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii” w ramach działania „Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich”, objętego PROW na lata 2014-2020 na zadanie pn.: „Przebudowa drogi powiatowej (...)”.

Do wniosku o przyznanie pomocy został dołączony załącznik – oświadczenie o kwalifikowalności VAT, w którym Wnioskodawca oświadczył, że nie może odzyskać w żaden sposób poniesionego kosztu VAT z powodu nie spełnienia przesłanek z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Realizacja projektu nie będzie miała związku z czynnościami opodatkowanymi VAT.

Zainteresowany pozyskał środki finansowe z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na zadanie pn.: „Przebudowa drogi powiatowej (...) ” dla operacji typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych”, w dniu 29 sierpnia 2016 r. została podpisana umowa. Projekt dofinansowany będzie w następującym montażu finansowym:

  • 63,63% kosztów kwalifikowanych z PROW;
  • 36,37% kosztów kwalifikowanych stanowi wkład własny Gminy.

Droga powiatowa jest drogą obsługującą w szczególności mieszkańców miejscowości oraz. Realizacja inwestycji doprowadzi do poprawy komfortu jazdy oraz bezpieczeństwa użytkowników tej drogi. Właścicielem działek, na których realizowana będzie inwestycja jest Powiat, który na podstawie Porozumienia o partnerstwie w realizacji projektu zawartego w dniu 9 marca 2016 r. przekaże Gminie nieruchomość – działkę nr 80/1 w celu wykonania przedmiotowej inwestycji związanej z „Przebudową drogi powiatowej (...)” na okres realizacji zadania oraz 5 lat od dnia ostatecznego rozliczenia inwestycji z zewnętrzną Instytucją Finansującą, zobowiązując się do zarządzania drogą powiatową w szczególności poprzez:

  • przyjęcie na siebie obowiązków prowadzenia zadania;
  • pełnienie funkcji inwestora;
  • zlecenia robót budowlanych;
  • pełnienia nadzoru technicznego nad prawidłową realizacją zadania;
  • odebrania i rozliczenia rzeczowego robót;
  • rozliczenia finansowego zadania względem powiatu;
  • nadzoru w okresie gwarancji;
  • utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą;
  • przeprowadzenia okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich;
  • wykonania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;
  • przeciwdziałania niszczeniu drogi przez innych użytkowników;
  • przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie przebudowy lub utrzymania dróg;
  • zarządzania i utrzymania kanału technologicznego.

Gmina nie prowadzi i nie planuje prowadzić rozpoczęcia żadnej działalności gospodarczej w związku z tą inwestycją, ani nie generuje dochodów z tego tytułu. Zmodernizowany odcinek drogi nie będzie wykorzystywany do czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Droga powstała w wyniku realizacji inwestycji będzie użytkowana bezpłatnie przez wszystkich użytkowników.

Operacja związana z wykonaniem operacji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)”, będzie obejmowała następujący zakres prac:

  • roboty rozbiórkowe i przygotowawcze;
  • roboty ziemne;
  • odwodnienie korpusu drogowego;
  • podbudowę;
  • nawierzchnię;
  • roboty wykończeniowe;
  • elementy ulic i dróg;
  • włączenia i wyjazdy;
  • kanał technologiczny.

Gmina zamierza ogłosić przetarg w cenie wyłonienia Wykonawcy do realizacji ww. zadania. W terminie do dnia 25 września 2017 r. złoży wniosek o płatność, wraz z którym jest zobowiązana do dostarczenia interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawie braku możliwości odzyskania VAT, gdyż wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy złożono oświadczenie o kwalifikalności VAT, Beneficjent – Gmina ubiegała się o włączenie VAT do kosztów kwalifikowalnych.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy w odniesieniu do powyższego istnieje możliwość odliczenia podatku VAT przez Gminę w odniesieniu do planowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)”, na której realizację pozyskano środki finansowe z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dla operacji typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych”?

Zdaniem Wnioskodawcy, nie ma on możliwości odliczenia poniesionego kosztu podatku VAT w związku z wydatkami związanymi z realizacją przedmiotowego projektu. Do wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez Gminę w Urzędzie Marszałkowskim został dołączony załącznik: „Oświadczenie o kwalifikowalności VAT”, w którym oświadczono, że Gmina nie może odzyskać w żaden sposób poniesionego kosztu VAT z powodu nie spełnienia przesłanek art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług. Gmina jest zarejestrowana jako czynny podatnik VAT, a realizacja przedmiotowego projektu nie jest związana z wykonywaniem czynności opodatkowanych podatkiem VAT.

Po zakończeniu niniejszej inwestycji nie będzie ona wykorzystywana do czynności opodatkowanych i Gmina nie będzie czerpała opodatkowanych dochodów, a stanowisko zajęte w oświadczeniu podtrzymuje.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego jest prawidłowe.

Podstawowe zasady dotyczące odliczenia podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.

Prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona w art. 86 ust. 1 ustawy zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza – według art. 15 ust. 2 ustawy – obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Wobec powyższego, jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwoistym charakterze:

  • podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa, oraz
  • podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Zatem, jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Bowiem tylko w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.) gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym - organami gminy są:

  1. rada gminy.
  2. wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a.

Zatem przejęcie na podstawie art. 8 ust. 2a ww. ustawy o samorządzie gminnym zadania z zakresu właściwości powiatu do realizacji przez gminę skutkuje tym, iż gmina realizuje przejęte zadanie w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) w art. 2a ust. 2 wskazuje, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

W myśl ust. 2 ww. art. 19, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

  1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
  2. wojewódzkich - zarząd województwa;
  3. powiatowych - zarząd powiatu;
  4. gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 20 ww. ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (pkt 3), utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4), wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11).

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

Z opisu sprawy wynika, że złożyła do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o przyznanie pomocy dla operacji typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych” w ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii” w ramach działania „Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich”, objętego PROW na lata 2014-2020 na zadanie pn.: „Przebudowa drogi powiatowej (...)”. Właścicielem działek, na których realizowana będzie inwestycja jest Powiat, który na podstawie Porozumienia o partnerstwie w realizacji projektu zawartego w dniu 9 marca 2016 r. przekaże Gminie nieruchomość – działkę nr 80/1 w miejscowości w celu wykonania przedmiotowej inwestycji związanej z „Przebudową drogi powiatowej (...)” na okres realizacji zadania oraz 5 lat od dnia ostatecznego rozliczenia inwestycji z zewnętrzną Instytucją Finansującą, zobowiązując się do zarządzania drogą powiatową nr D. Gmina nie prowadzi i nie planuje prowadzić rozpoczęcia żadnej działalności gospodarczej w związku z tą inwestycją, ani nie generuje dochodów z tego tytułu. Zmodernizowany odcinek drogi nie będzie wykorzystywany do czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Droga powstała w wyniku realizacji inwestycji będzie użytkowaną bezpłatnie przez wszystkich użytkowników.

Na tle powyższego opisu sprawy Wnioskodawca powziął wątpliwości w kwestii prawa do odliczenia podatku od towarów i usług w związku z realizacją projektu polegającego na przebudowie drogi.

Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy w kontekście rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Wnioskodawca realizując projekt polegający na przebudowie drogi, nie będzie działał w charakterze podatnika VAT, pomimo że jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem VAT. Powyższe wynika z faktu, że Zainteresowany ww. projekt będzie realizował w ramach zadań własnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto – jak wskazał Wnioskodawca – efekt realizacji zadania nie będzie wykorzystywany do celów zarobkowych, ani do czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług VAT, bowiem przebudowana droga będzie służyć wszystkim użytkownikom.

Uwzględniając zatem powołany wyżej art. 86 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że w omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia na podstawie tego przepisu nie będą spełnione, gdyż Wnioskodawca realizując opisane zadane nie będzie działał w charakterze podatnika VAT, a efekty realizacji przedmiotowego projektu nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Podsumowując, Gmina nie ma możliwość odliczenia podatku VAT w odniesieniu do planowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...)”, na której realizację pozyskano środki finansowe z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dla operacji typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych”.

Należy zauważyć, iż pojęcie „kosztu kwalifikowalnego” nie jest pojęciem podatkowym i organy podatkowe nie są właściwe do rozstrzygania wątpliwości podatników odnośnie możliwości zaliczania wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowalnych. Kwestię tę rozstrzygają bowiem przepisy regulujące zasady korzystania ze środków pomocowych. Zasady i przepisy podatkowe przywołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie pomocne przy dokonywaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien być kosztem kwalifikowalnym. W związku z powyższym nie zajęto stanowiska w tej sprawie.

Zgodnie z art. 14na Ordynacji podatkowej przepisów art. 14k–14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

  1. z zastosowaniem art. 119a;
  2. w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.

Interpretacja dotyczy zaistniałego stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy).

Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała.