0112-KDIL1-3.4012.652.2018.1.JN | Interpretacja indywidualna

Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej,
Prawo do odzyskania podatku VAT od zakupionych towarów i usług w ramach realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”.

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, z późn. zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy przedstawione we wniosku z dnia 23 października 2018 r. (data wpływu 23 października 2018 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odzyskania podatku VAT od zakupionych towarów i usług w ramach realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)” – jest prawidłowe.

UZASADNIENIE

W dniu 23 października 2018 r. wpłynął do tutejszego organu ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odzyskania podatku VAT od zakupionych towarów i usług w ramach realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Gmina ubiega się o dofinansowanie realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”. Obecnie Gmina jest na etapie składania wniosku o dofinansowanie na operacje typu „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych” w ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W ramach inwestycji, której dotyczy wniosek o dofinansowanie zostanie przebudowana droga gminna w miejscowości (...), na działce (...) obręb geodezyjny (...). Prace planuje się wykonać systemem robót zleconych, powierzając po przetargu realizację robót firmie z branży budowlanej. Inwestycja polegać będzie na:

  1. Oczyszczeniu i skropieniu istniejącej nawierzchni z betonu asfaltowego;
  2. Położeniu 3 warstw nawierzchni:
    • warstwa górna podbudowy z kruszywa łamanego grubości 12 cm po zagęszczeniu,
    • warstwa wiążąca z betonu asfaltowego grubości 4 cm,
    • warstwa ścieralna z betonu asfaltowego grubości 4 cm.

Wartość inwestycji to kwota: 1 034 769,30 zł, wraz z nadzorem inwestorskim i aktualizacją kosztorysu.

Wykonanie przebudowy drogi gminnej przyczyni się do uporządkowania terenu, poprawi przejezdność i dostępność do drogi z przyległych działek. Przebudowany odcinek drogi zapewni m.in. bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej – świetlica wiejska. Droga (...) jest ogólnodostępną drogą publiczną, z której korzystają nieodpłatnie wszyscy użytkownicy ruchu drogowego.

Gmina została zobowiązana do dołączenia do wniosku o dofinansowanie powyższej inwestycji „Oświadczenia o kwalifikowalności VAT”, w którym oświadczyła, że figuruje w ewidencji podatników podatku VAT i realizując powyższą operację nie może odzyskać w żaden sposób poniesionego kosztu VAT. Realizując inwestycję polegającą na przebudowie drogi gminnej, Gmina nie działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, gdyż powyższa inwestycja będzie realizowana w ramach zadania własnego wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Podatek VAT od zakupionych towarów i usług niezbędnych do wykonania tej inwestycji został uznany jako wydatek kwalifikowalny projektu.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy Gminie przysługuje prawo do odzyskania podatku VAT od zakupionych w ramach realizacji inwestycji towarów i usług?

Zdaniem Wnioskodawcy, w związku z przedstawionym zdarzeniem przyszłym nie występuje on w roli podatnika podatku od towarów i usług i tym samym nie ma prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o podatek naliczony VAT z tytułu planowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, „Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych”. Realizując inwestycję Gmina nie działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, gdyż powyższa inwestycja będzie realizowana w ramach zadania własnego: „w szczególności zadania własne obejmują zadania w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Ponadto Gmina dokonując budowy, przebudowy czy remontu dróg gminnych jest zarządcą dróg i działa w oparciu o ustawę o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – „organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą dróg”, natomiast zgodnie z art. 20 cytowanej ustawy do zadań zarządcy drogi należy m.in: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222).

Wykonanie przebudowy drogi gminnej należy zatem do obowiązków i zadań własnych Gminy, które wynikają m.in. z ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o drogach publicznych. W przypadku realizacji tej inwestycji nie dochodzi do dostawy towarów i usług, z których to gmina czerpałaby zysk. Przebudowa drogi przyczyni się do uporządkowania terenu, poprawi przejezdność i dostępność drogi z przyległych działek, zmniejszy emisje kurzu, hałasu oraz utworzy warunki dla lepszego rozwoju i wykorzystania przyległych terenów rolniczych. Efekty realizacji zadania nie będą wykorzystywane do celów zarobkowych, czyli nie są związane z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT. Tym samym nie będzie spełniony warunek, o którym mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, który wskazuje, że „w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego” (Dz. U. z 2017 r., poz. 1221). Podobne stanowisko potwierdzone zostało w szeregu interpretacji podatkowych. Przykładowo w interpretacji indywidualnej nr ILPP2/4512-1-385/16-3/RW z dnia 7 sierpnia 2016 r., organ podatkowy uznał, że „(...) warunki uprawniające do odliczenia nie będą spełnione, gdyż Wnioskodawca realizując zadanie inwestycyjne dotyczące przebudowy drogi gminnej nie będzie działał w charakterze podatnika VAT, a efekty realizacji tej inwestycji nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. Zatem Zainteresowany nie będzie miał prawa do odliczenia podatku naliczonego z faktur dokumentujących wydatki związane z budową lub modernizacją drogi gminnej”. Z kolei w interpretacji nr 0113-KDIPT1-1.4012.36.2017.2.LtR z dnia 25 kwietnia 2017 r. Dyrektor KIS także wskazał, że „Gmina przystępując do budowy drogi nr ... nie działała jako podatnik VAT, gdyż budowa dróg należy do zadań własnych Gminy wymienionych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Wybudowana droga ... jest własnością Gminy i nie została przekazana żadnemu podmiotowi. Droga nr ... jest ogólnodostępną drogą publiczną, z której korzystają nieodpłatnie wszyscy użytkownicy ruchu drogowego”. Gmina prowadząc inwestycje dotyczące dróg, które nie mają charakteru komercyjnego, tzn. nie generują zysku, działa w oparciu o reżim publicznoprawny, co zostało potwierdzone w interpretacji sygn. ILPP2/4512-1-79/16-3/MW z dnia 13 kwietnia 2016 r. wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu, który stwierdził, że „Budowa dróg gminnych odbywa się w ramach władztwa publicznego i gmina wykonując to zadanie działa jako organ administracji publicznej i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. W takim ujęciu Gmina bez wątpienia nie może być uznana za podatnika, gdyż realizuje ona w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej”.

Z uwagi na powyższe Gmina uważa, że nie ma prawa do odzyskania podatku VAT od zakupionych towarów i usług z tytułu planowanej inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r., poz. 2174) – zwanej dalej ustawą – w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Na mocy art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.

Zatem prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług, pod warunkiem, że są one realizowane przez „podatników” w rozumieniu ustawy i wykonywane w ramach działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy – podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych (art. 15 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy – nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z przedstawionego wyżej przepisu wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, z późn. zm.) – gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 powołanej ustawy – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Z opisu sprawy wynika, że Gmina ubiega się o dofinansowanie realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”. Wykonanie przebudowy drogi gminnej przyczyni się do uporządkowania terenu, poprawi przejezdność i dostępność do drogi z przyległych działek.

Przebudowany odcinek drogi zapewni m.in. bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej – świetlica wiejska. Droga jest ogólnodostępną drogą publiczną, z której korzystają nieodpłatnie wszyscy użytkownicy ruchu drogowego.

Inwestycja będzie realizowana w ramach zadania własnego Gminy wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Efekty realizacji zadania nie będą wykorzystywane do celów zarobkowych, nie będą związane z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy należy stwierdzić, że rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez podatnika podatku VAT w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Przebudowa drogi gminnej odbywać się będzie w ramach władztwa publicznego i Gmina wykonując tę inwestycję nie będzie działała jako organ administracji publicznej i będzie mogła korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. W takim ujęciu Gmina bez wątpienia nie będzie mogła być uznana za podatnika, gdyż realizuje ona w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny. W omawianej sprawie związek taki nie wystąpi. Z opisu sprawy wynika bowiem, że Gmina będzie realizowała opisaną inwestycję w ramach zadań własnych nałożonych na nią ustawą o samorządzie gminnym, zatem w tym zakresie będzie działała w ramach reżimu publicznoprawnego. Tym samym w analizowanym przypadku Gmina nie będzie ponosić wydatków w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a tym samym nabywając towary i usługi nie będzie działała w charakterze podatnika podatku VAT. Zatem, w omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia nie będą spełnione, a Gmina nie będzie miała prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

W związku z wydatkami poniesionymi na realizację opisanej inwestycji, Gmina nie będzie miała również możliwości uzyskania zwrotu podatku na zasadach określonych w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie miejsca świadczenia usług oraz zwrotu kwoty podatku naliczonego jednostce dokonującej nabycia (importu) towarów lub usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1686, z późn. zm.). Ewentualny zwrot na podstawie tych przepisów obwarowany jest pewnymi warunkami, które podatnik winien spełnić. Wśród warunków tych ustawodawca wymienia m.in. złożenie zgłoszenia rejestracyjnego i pochodzenie środków finansowych ze źródeł określonych w § 8 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej podpisanie umowy o dofinansowanie przed dniem 1 maja 2004 r. Ponieważ Gmina w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie będzie działała jako podatnik podatku VAT w rozumieniu art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie będzie miała zastosowania regulacja powołanego wyżej rozporządzenia.

W konsekwencji mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa należy stwierdzić, że Gminie nie będzie przysługiwało prawo do odzyskania podatku VAT od zakupionych towarów i usług w ramach realizacji inwestycji pn. „Przebudowa drogi gminnej (...)”.

Zatem stanowisko Wnioskodawcy jest prawidłowe.

Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Wnioskodawcę w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Należy zaznaczyć, że organy podatkowe nie są kompetentne do rozstrzygania wątpliwości dotyczących możliwości zaliczania wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowanych. Kwestię tę rozstrzygają przepisy regulujące zasady korzystania ze środków pomocy bezzwrotnej. Zasady i przepisy podatkowe powołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie pomocne Wnioskodawcy przy dokonaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien być kosztem kwalifikowanym.

Odnośnie powołanych przez Wnioskodawcę interpretacji indywidualnych, należy zauważyć, że interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane są w indywidualnych sprawach podatników i niewątpliwie kształtują sytuację prawną tych podatników w sprawach będących przedmiotem rozstrzygnięć, lecz dotyczą konkretnych stanów faktycznych i nie mają mocy prawa powszechnie obowiązującego co oznacza, że należy je traktować indywidualnie.

Zgodnie z art. 14na Ordynacji podatkowej, przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

  1. z zastosowaniem art. 119a;
  2. w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dwóch egzemplarzach (art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 ww. ustawy).

Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała.